ФОНД
«ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ГОРОДА»
РЕКОМЕНДАЦИИ
ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМНЫХ ВОПРОСОВ
ПРАВОВОГО ХАРАКТЕРАПРИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ПОДГОТОВКЕ
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ
НА АУКЦИОНАХ В ЦЕЛЯХ РЕАЛИЗАЦИИ
ЖИЛИЩНЫХ ИНВЕСТИЦИОННО-СТРОИТЕЛЬНЫХПРОЕКТОВ
Содержание
|
Введение
1. Рекомендации по совершенствованию существующей нормативной правовой базы регулирования комплексного строительного освоения территорий
1.1. Рекомендации по восполнению некоторых пробелов нормативного правового регулирования комплексного освоения территорий в целях строительства, реконструкции
1.1.1. Рекомендации по решению вопроса об отсутствии законодательных норм, позволяющих изначально предоставлять в собственность на аукционах некоторые типы земельных участков - элементы планировочной структуры (ЭПС - кварталы, микрорайоны)
1.1.2. Рекомендации по решению вопроса о недостаточности норм регулирования реконструкции застроенных территорий
1.2. Рекомендации по уточнению и развитию существующих норм законодательства в отношении комплексного строительного освоения территорий
2. Рекомендации па применению существующей нормативной правовой базы регулирования градостроительной подготовки земельных участков для их предоставления в целях комплексного строительного освоения
2.1. Рекомендации по градостроительной подготовке земельных участков - ЭПС (кварталов, микрорайонов) за пределами черты населенных пунктов и в пределах такой черты
2.1.1. Рекомендации но решению вопроса о переводе земель из одной категории в другую для осуществления жилищного строительства
2.1.2. Рекомендации по решению вопроса об использовании для жилищного строительства расположенных в пределах черты населенных пунктов земельных участков - ЭПС, которые находятся на праве постоянного (бессрочного) пользования у государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий
2.1.3. Рекомендации по решению вопроса об организации маркетинга, планировки и экономической оценке спланированных земельных участков - ЭПС
2.2. Рекомендации по созданию и использованию на практике сводной схемы, включающей разнообразные типологические случаи градостроительной подготовки на незастроенных свободных от прав третьих лиц территориях, подлежащих последующему разделению земельных участков - ЭПС (кварталов, микрорайонов) для их предоставления на аукционах в целях комплексного строительного освоения
2.2.1. Описание типологических случаев градостроительной подготовки на незастроенных свободных от прав третьих лиц территориях, подлежащих последующему разделению земельных участков - ЭПС (кварталов, микрорайонов)
2.2.2. Общие положения, распространяемые на все типологические случаи градостроительной подготовки территорий
2.2.3. Три основных типа земельных участков - ЭПС (кварталов, микрорайонов), применительно к которым выполняется градостроительная подготовка для проведения аукционов
2.2.4. Варианты схем градостроительной подготовки и предоставления земельных участков - ЭПС (кварталов, микрорайонов) применительно к различным типологическим случаям
2.2.5. Особенности оценки, обусловленные различными вариантами схем градостроительной подготовки и предоставления земельных участков - ЭПС (кварталов, микрорайонов)
2.3 Рекомендации для подготовки проектов нормативных правовых актов
2.3.1. Типология случаев градостроительной подготовки земельных участков для использования при подготовке проектов нормативных правовых актов регионального и местного уровней
2.3.2. Проект нормативного правового акта о градостроительной подготовке земельных участков - ЭПС (кварталов, микрорайонов), выделяемых из состава государственных, муниципальных земель на незастроенных, свободных от прав третьих лиц и не разделенных на земельные участки территориях для их комплексного освоения в целях жилищного строительства
Приложение Табличная форма проекта сводной схемы, включающей разнообразные типологические случаи градостроительной подготовки на незастроенных свободных от прав третьих лиц территориях земельных участков - ЭПС (жилых кварталов, микрорайонов) для их предоставления на аукционах в целях комплексного строительного освоения
Общие для всех типологических случаев положения
|
Введение
Данная аналитическая записка подготовлена Фондом «Институт экономики города» в соответствии с утверждённым планом работ на 2004-2006 годы по проекту 1.2.10 «Содействие развитию девелопмента и разработке жилищных инвестиционно-строительных проектов», проводимому при поддержке Агентства США по международному развитию.
При подготовке данной аналитической записки были использованы аналитические материалы, ранее подготовленные в рамках проекта 1.2.101.
Настоящие рекомендации применимы не во всех, а только в некоторых случаях, связанных с девелоперской деятельностью. Они ориентированы на применение в случаях градостроительной подготовки территорий, земельных участков, то есть в случаях выделения посредством планировки территории земельных участков из состава государственных или муниципальных земель, свободных от прав третьих лиц.
1Аналитическая записка «Подготовка проекта нормативного правового акта органа местного самоуправления по градостроительной подготовке свободных от прав третьих лиц земельных участков (территорий) из состава государственных, муниципальных земель, а также проектов документов для проведения аукционов по предоставлению сформированных земельных участков в целях комплексного освоении для жилищного строительства» / Фонд «Институт экономики города», редакция текста по состоянию на 31.05.05.
Аналитическая записка «Организационно-технологические схемы градостроительной подготовки свободных от застройки территорий для предоставления, инженерного обустройства и реализации жилищных инвестиционно-строительных проектов применительно к различным типологическим случаям» / Фонд «Институт экономики города», редакция текста по состоянию на 30.04.05.
Аналитическая записка "Проблемные вопросы нормативной правовой базы и практики девелопмента» / Фонд «Институт экономики города», редакция текста по состоянию на 25.12.04.
При этом:
1) под градостроительной подготовкой земельных участков понимаются действия, результатом которых являются документы, необходимые для: а) производства землеустроительных работ; б) проведения государственного кадастрового учёта подготовленных и сформированных земельных участков; в) проведения аукционов по предоставлению физическим или юридическим лицам подготовленных и сформированных земельных участков в целях их комплексного освоения и осуществления жилищного строительства;
2) рассматриваемый вид градостроительной подготовки осуществляется применительно к подлежащим дальнейшему разделению земельным участкам (делимым земельным участкам), которые: а) представляют собой элементы планировочной структуры (далее по тексту настоящей работы - ЭПС) - кварталы, микрорайоны; б) выделены границами в виде красных линий, отделяющих территории общего пользования (дороги, проезды), которые не подлежат приватизации, от иных территорий; в) представляются физическим или юридическим лицам неразделенными с тем, чтобы победители аукционов, после того как они станут арендаторами земельных участков - ЭПС, произвели бы их разделение на неделимые земельные участки посредством подготовки и представления на утверждение документации по планировке территории.
Рекомендации представлены в виде двух блоков, относящихся:
- к совершенствованию существующей нормативной правовой базы регулирования девелопмента;
- применению существующей нормативной правовой базы регулирования девелопмента.
В дальнейшем планируется расширять, детализировать и уточнять представленные аналитические материалы и рекомендации, в том числе путём их обсуждения применительно к различным случаям и проектам градостроительной подготовки земельных участков в целях их комплексного освоения для жилищного строительства.
1. Рекомендации по совершенствованию существующей нормативной правовой базы регулирования комплексного строительного освоения территорий
На стыке 2004-2005 годов в Российской Федерации совершён прорыв в области нормативного регулирования девелопмента. Федеральным законом от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ были введены в Земельный кодекс Российской Федерации две новые статьи, посвященные девелопменту: статья 30.2 «Особенности предоставления земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности» и статья 38.2 «Особенности проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для его комплексного освоения в целях жилищного строительства». Таким образом, российский законодатель урегулировал отношения, связанные с описанием случаев и процедурами предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, которое включает в себя: а) подготовку документации по планировке территории, б) выполнение работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, в) осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования.
Необходимо отметить, что эти отношения не исчерпывают всего многообразия форм девелопмента, накопленного в международной практике. Поэтому пока можно с определённостью говорить лишь о начальной стадии становления в Российской Федерации нормативного регулирования девелопмента. Эта стадия характеризуется как наличием неточностей и противоречий некоторых норм регулирования, так и объективной необходимостью в аналитической и практической отработке имеющихся на сегодняшний день норм с тем, чтобы выработать и в дальнейшем реализовать предложения по совершенствованию системы нормативного регулирования девелопмента.
1.1. Рекомендации по восполнению некоторых пробелов нормативного правового регулирования комплексного освоения территорий в целях строительства, реконструкции
Применительно к регулированию девелопмента можно указать, что на сегодняшний день имеются следующие пробелы, то есть отсутствуют нормы, относящиеся к:
1) предоставлению на аукционах земельных участков для многофункционального и производственного строительства (не только жилищного);
2) регулированию процессов резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
3) предоставлению делимых земельных участков - ЭПС (кварталов, микрорайонов) сразу в собственность (минуя стадию предоставления земельных участков - ЭПС в аренду);
4) регулированию реконструкции застроенных территорий, которая могла бы быть причислена к реализации государственных ли муниципальных нужд (включая переселение граждан из ветхого жилищного фонда) при допущении, с соблюдением соответствующих публичных процедур, возможности принудительного выкупа объектов недвижимости для реализации таких нужд.
В настоящем разделе обсуждаются только два последних из четырех перечисленных выше пробелов в системе нормативного правового регулирования девелопмента, применительно к восполнению которых даются соответствующие рекомендации.
1.1.1. Рекомендации по решению вопроса об отсутствии законодательных норм, позволяющих изначально предоставлять в собственность на аукционах некоторые типы земельных участков - элементы планировочной структуры (ЭПС - кварталы, микрорайоны)
Градостроительная подготовка земельных участков как элементов планировочной структуры (ЭПС) - кварталов, микрорайонов для девелопмента на незастроенных и свободных от прав третьих лиц территориях может осуществляться по трем базовым схемам:
1) ЭПС делимый и содержащий в своих пределах подлежащие выделению территории общего пользования (улицы, проезды, скверы, парки и т.д.);
2) ЭПС делимый, но не содержащий в своих пределах подлежащие выделению территории общего пользования (по причине малой площади квартала);
3) ЭПС неделимый, предназначенный для единого архитектурно-строительного комплекса, в пределах которого необходимо обеспечить возможность проезда, прохода неограниченному кругу лиц посредством установления границ зон действия публичных сервитутов. Данная схема не является «девелоперской» в традиционном понимании, однако будет рассмотрена как один из вариантов предоставления земельных участков для жилищного строительства.
Рекомендации по градостроительной подготовке ЭПС применительно к указанным трем базовым схемам представлены в разделе 2.2 настоящей аналитической записки.
Новые «девелоперские» статьи Земельного кодекса Российской Федерации не содержат норм по регулированию действий в рамках второго случая, что ограничивает разнообразие и эффективность практики девелопмента и, следовательно, требует нахождения способов восполнения указанного пробела в законодательстве.
Рассмотрим каждую из указанных схем с позиций достаточности норм правового регулирования.
Первая схема (ЭПС делимый с территориями общего пользования в его пределах) описана Земельным кодексом Российской Федерации и относится к земельному участку - ЭПС, характеристики которого складываются из следующих позиций:
- применительно к земельному участку - ЭПС должен быть произведен государственный кадастровый учёт. Без этого земельный участок не может быть объектом предоставления, то есть объектом проведения аукциона;
- для того чтобы произвести государственный кадастровый учёт, необходимо иметь план земельного участка. План земельного участка подготавливается в результате землеустроительных работ по выносу на местность границ земельного участка. В свою очередь, чтобы вынести на местность границы земельного участка, необходим проект плана земельного участка. Проект плана земельного участка - это результат действий по планировке территории. Земельный кодек Российской Федерации не определяет, кто, как, посредством подготовки каких документов выполняет первый этап действий по планировке территории, поскольку планировка территории является предметом регулирования не земельного законодательства, но предметом регулирования другого законодательства - о градостроительной деятельности;
- предоставленный на аукционе земельный участок - ЭПС должен быть затем разделен на некоторое количество меньших по площади неделимых (не подлежащих дальнейшему разделению) земельных участков. Такое разделение предполагает выполнение второго этапа действий по планировке территории. Каждый из вновь образованных посредством планировки территории земельных участков должен иметь как минимум подъезд, а подъезды организуются посредством дорог, улиц, проездов. Дороги, улицы, проезды как территории общего пользования, не могут находиться в собственности девелопера-застройщика, а должны оставаться в публичной собственности;
- по причине того, что земельный участок - ЭПС в своих пределах содержит будущие территории общего пользования, которые не могут находиться в частной собственности, такой земельный участок не может быть сразу предоставлен на правах собственности. Поэтому Земельный кодекс Российской Федерации вводит двухэтапный процесс: сначала аренда большого земельного участка - ЭПС, а затем приобретение девелопером в собственность или аренду (по его выбору) нескольких земельных участков (уже не подлежащих дальнейшему разделению), образованных из первоначально предоставленного на праве аренды большого земельного участка - ЭПС.
Таким образом, статьями 30.2 и 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации установлена следующая схема: 1) аренда подлежащего разделению ЭПС, 2) приобретение в собственность или аренду нескольких неделимых земельных участков, образованных посредством планировки территории в пределах ЭПС, 3) сохранение в муниципальной собственности территорий общего пользования, границы которых определены красными линиями посредством планировки территории, выполненной девелопером.
Спрашивается, возможно ли избежать промежуточного этапа аренды земельного участка - ЭПС и изначально передать его в собственность?
Норма пункта 2 статьи 37 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает, что «являются недействительными <...> условия договора купли-продажи земельного участка <...> устанавливающие право продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию». Эта норма исключает возможность изначального предоставления в собственность большого земельного участка - ЭПС, поскольку законодательством не предусмотрен механизм возвращения обратно в публичную собственность части такого участка, выделенной в проекте планировки в качестве территории общего пользования.
Во-первых, для преодоления указанной ситуации представляется возможным и оправданным внесение в пункт 2 статьи 37 Земельного кодекса Российской Федерации дополнения следующего содержания (выделено курсивом): «являются недействительными <...> условия договора купли-продажи земельного участка <..> устанавливающие право продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию, за исключением части земельного участка, определённой как территория общего пользования в результате утверждения документации по планировке территории». При наличии такой нормы процедура девелопмента будет упрощена в части устранения двухэтапности процесса.
Во-вторых, даже при отсутствии указанных изменений пункта 2 статьи 37 Земельного кодекса Российской Федерации публичная власть могла бы сразу предоставлять в собственность земельный участок - ЭПС без утраты возможности использовать соответствующие территории для прохода и проезда неограниченного круга лиц. Для этого можно было бы применять следующую схему:
1) муниципалитет до предоставления ЭПС установил посредством правил землепользования и застройки градостроительный регламент (применительно к соответствующей территории), согласно которому предельная площадь земельных участков, расположенных в границах предоставляемого ЭПС, не может быть, например, больше 10 и меньше 8 соток;
2) на аукционе предоставляется в собственность ЭПС;
3) победитель аукциона, разделяя ЭПС на земельные участки, обязан:
а) руководствоваться требованиями градостроительного регламента, в том числе и в части предельных размеров земельных участков;
б) выполнить требования нормы части 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе и о наличии подъездов, подходов к каждому образованному земельному участку;
4) уполномоченный орган местного самоуправления, проверяя выполнение установленных федеральными законами и правилами землепользования и застройки требований, в случае необходимости (например, обеспечение противопожарных и иных проездов) устанавливает границы зон действия публичных сервитутов и принимает решение об установлении публичных сервитутов.
Вторая схема: земельный участок - ЭПС делимый, но не содержащий в своих пределах территорий общего пользования, то есть небольшой по площади квартал. Реализация этой схемы не подкреплена на данный момент правовыми основаниями, если рассматривать её реализацию в рамках «девелоперских» статей Земельного кодекса Российской Федерации.
Это может быть, например, земельный участок в границах красных линий относительно небольшого квартала, предназначенный для дальнейшего разделения и размещения на вновь образованных неделимых земельных участках блокированных жилых домов или отдельно стоящих индивидуальных жилых домов (в том числе коттеджей). По логике процесса нет причин блокировать предоставление такого земельного участка сразу в собственность, минуя промежуточный этап предоставления земельного участка на правах аренды.
Возможно проверить другое правовое основание: передачу в собственность указанных земельных участков - ЭПС не по процедуре статей 30.2 и 38.2, а по процедуре статей 30.1 и 38.1 Земельного кодекса Российской Федерации, определяющих общий порядок предоставления земельных участков (которые не являются ЭПС - подлежащими дальнейшему разделению кварталами, микрорайонами) для целей жилищного строительства.
В статьях 30.1 и 38.1 не говорится о делимости или неделимости предоставляемых земельных участков, с одной стороны, и также не говорится об обременении земельного участка обязанностью правообладателя разделить делимый земельный участок на несколько неделимых земельных участков меньшего размера - с другой. Первое обстоятельство не блокирует возможность «подведения» рассматриваемой схемы под статьи 30.1 и 38.1 Земельного кодекса Российской Федерации. Второе обстоятельство ставит вопрос о том, как публичная власть могла бы обеспечить разделение исходного делимого земельного участка - ЭПС, если бы его собственник по каким-либо причинам не захотел это делать (нельзя возложить на него обязательство по разделению земельного участка, поскольку действующее законодательство этого не предусматривает). Ответ на этот вопрос может быть предложен в виде следующей процедуры:
- прежде чем предоставлять делимый земельный участок - ЭПС, публичная власть принимает в составе правил землепользования и застройки (или посредством внесения в них изменений) градостроительные регламенты, которые распространяются на ЭПС и содержат показатели максимальных размеров неделимых земельных участков в пределах соответствующей территориальной зоны (например, 6 соток);
- получив в собственность ЭПС - делимый земельный участок-квартал (например, площадью 0,6 га), девелопер-застройщик будет вынужден самостоятельно разделить его на несколько неделимых земельных участков (в данном случае на 10 земельных участков), размеры которых заведомо предопределены публичной властью посредством градостроительных регламентов.
Возможна еще одна процедура: орган публичной власти самостоятельно готовит и утверждает проект планировки земельного участка - ЭПС, после чего выставляет на аукцион уже сформированные неделимые земельные участки, но «в пакете». При этом лотом на аукционе будет всё равно являться самостоятельный земельный участок, так что недостатком такой процедуры является опасность разбивки «пакета», то есть отсутствие гарантий приобретения всех неделимых земельных участков одним лицом. Иными словами, «девелоперская» схема будет превращаться в обычную схему «штучной застройки».
Таким образом, обсуждая вопрос о возможности сразу предоставить исходный делимый земельный участок - ЭПС в собственность применительно ко второй схеме, мы должны отметить двойственность ситуации. С одной стороны, если действовать, руководствуясь нормами статей 30.2 и 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации, такой возможности нет. С другой стороны, нет препятствий к тому, чтобы руководствоваться нормами статей 30.1 и 38.1. Однако при этом придётся исполнить формальное требование об определении для участников аукциона технических условий подключения предполагаемых объектов капитального строительства (жилых домов) к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение. То есть сама публичная власть должна будет обеспечить строительство таких сетей до проведения аукциона или взять на себя обязательство о завершении их строительства к определённому сроку. Эти обстоятельства отличают рассмотренную возможность от классического девелопмента.
Третья схема: неделимый земельный участок - ЭПС как единый архитектурно-строительный комплекс, в пределах которого необходимо обеспечить возможность проезда, прохода неограниченному кругу лиц. Указанная необходимость может появиться по той причине, что земельный участок может быть значительным по площади и при отсутствии соответствующих ограничений его использования могут возникнуть трудности, чреватые дезорганизацией функциональных процессов в городе.
Такая возможность может быть обеспечена как до предоставления ЭПС - посредством утверждения в составе документации по планировке территории границ зон действия публичных сервитутов для обеспечения проезда, прохода неограниченному кругу лиц, так и после предоставления такого земельного участка - посредством принятия нормативного правового акта органа местного самоуправления с учётом результатов публичных слушаний (согласно статье 23 Земельного кодекса Российской Федерации).
1.1.2. Рекомендации по решению вопроса о недостаточности норм регулирования реконструкции застроенных территорий
— Все документы — Информационные материалы — РЕКОМЕНДАЦИИ ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМНЫХ ВОПРОСОВ ПРАВОВОГО ХАРАКТЕРА ПРИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ПОДГОТОВКЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ НА АУКЦИОНАХ В ЦЕЛЯХ РЕАЛИЗАЦИИ ЖИЛИЩНЫХ ИНВЕСТИЦИОННО-СТРОИТЕЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ
В Госдуме заявили о новой мере поддержки для переживших стихийное бедствие
Правительство разработало новый законопроект о ликвидации незаконных свалок
Юрист Локтионова: на даче нельзя выращивать мак снотворный и ипомею трехцветную
Минстрой России: Москва стала самым комфортным для проживания городом России
Городом с самыми дешевыми квартирами в новостройках оказался Воронеж