КОНЦЕПЦИЯ СИСТЕМЫ ДОКУМЕНТОВ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ
Рассмотрено в Росстрое 28.03.2006 г. с участием общественных организаций и департамента технического регулирования Минпромэнерго России.
Одобрено В.И. Иванов
|
I Общие положения
2 Основные цели и принципы технического регулирования в строительстве
3 Технические регламенты по строительству
4 Система документов технического регулирования для добровольного применения в строительстве
5 Содержание нормативных документов добровольного применения
6 Оценка соответствия
7 Государственный строительный надзор за соблюдением требований технических регламентов и обязательных требований градостроительной документации
8 О неотложных мерах в области технического регулирования в строительстве, в том числе в течение переходного периода
приложение 1 Предложения по внесению изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании"
приложение 2 Схема Системы технического регулирования в строительстве
|
I Общие положения
В нашей стране, как и в большинстве стран с развитой экономикой, параметры продукции строительства и процессов ее создания всегда являлись объектом государственного технического регулирования. До введения в действие Федерального закона "О техническом регулировании" (далее - ФЗ) оно реализовывалось на базе законодательства страны в форме нормативных документов в области строительства и государственных стандартов, принимаемых федеральным органом управления по строительству, действовавшим в рамках предоставленных ему правительством страны полномочий, и территориальными органами исполнительной власти в пределах их полномочий. Следует отметить межотраслевой характер этих нормативных документов и стандартов, вытекающий из того обстоятельства, что строительная продукция создается и эксплуатируется в рамках практически всех отраслей народного хозяйства страны.
Упомянутый закон предусматривает существенное изменение функций государственного технического регулирования и действующей системы нормативных документов. Установлено, в частности, что техническое регулирование осуществляется путем принятия технических регламентов, содержащих обязательные для применения и исполнения требования к безопасности продукции, процессов ее производства, транспортирования, хранения, эксплуатации, утилизации, а также национальных стандартов, имеющих статус документов для добровольного применения, которые могут содержать требования к конструктивным формам продукции, качеству ее исполнения, методам ее испытаний.
Однако непосредственное применение некоторых положений ФЗ в строительстве затруднено тем обстоятельством, что эти положения не в полной мере применимы к продукции и процессам строительства, поэтому для достижения общих целей технического регулирования требуется их адаптация к потребностям строительства. Попытка такой адаптации сделана в Градостроительном кодексе Российской Федерации, принятом после введения в действие ФЗ, однако это привело к наличию противоречий между отдельными положениями упомянутых законодательных актов, что препятствует реализации в строительстве положений ФЗ. Предложения по изменению Федерального закона "О техническом регулировании" в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и с учетом положений настоящей Концепции приведены в приложении 1.
Анализ мировой и отечественной практики технического регулирования в строительстве и применения нормативных документов при проектировании, экспертизе проектной документации, архитектурно-строительном надзоре и надзоре при эксплуатации строительных объектов свидетельствуют, что принятие только законодательных актов без развертывания их положений в виде нормативных документов (например, кодексов установившейся практики) не позволяет обеспечить достижение целей технического регулирования и в частности соблюдения требований безопасности на всех стадиях строительства и эксплуатации объектов.
Настоящая Концепция технического регулирования в области строительства (далее - Концепция) разработана с целью создания условий для реализации в строительстве Федерального закона "О техническом регулировании" исходя из необходимости установления требований безопасности в технических регламентах и совершенствования совокупности действующих нормативных документов в строительстве в направлении создания на их основе доказательной базы соблюдения требований технических регламентов.
При разработке Концепции учтены следующие особенности продукции строительства как объекта технического регулирования:
здания и сооружения (объекты недвижимости), как правило, предназначаются для использования и эксплуатации в течение длительных сроков, которые могут достигать 100 и более лет; их несущие конструкции, параметры которых определяют механическую безопасность здания или сооружения, в большинстве случаев рассчитываются на весь срок службы здания или сооружения и не подлежат замене; в связи с этим оценка и подтверждение соответствия строительной продукции требованиям безопасности должны осуществляться в процессе ее эксплуатации, а не в сфере обращения, как предусмотрено ФЗ;
каждое здание и сооружение возводится на месте его использования и эксплуатации, прочно связано с землей и является уникальным объектом, на свойства которого существенное влияние оказывают характеристики земельного участка, градостроительные ограничения, климатические условия района строительства, архитектурные и функциональные задачи, решаемые при строительстве, а также особенности технологических процессов, для осуществления которых предназначается этот объект; поэтому здание или сооружение как изделие единичного производства, в отличие от серийной промышленной продукции, не может являться объектом процедур постановки на производство, в том числе изготовления и испытаний опытных образцов и последующего утверждения технической документации; проектная документация на строительство здания или сооружения до ее утверждения должна подвергаться экспертизе на соответствие установленных в ней проектных решений и конкретных показателей обязательным требованиям технических регламентов, а также обязательным градостроительным требованиям, установленным в утвержденной градостроительной документации в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации; по этим же причинам для зданий и сооружений неприменимы процедуры сертификации;
соответствие здания или другого сооружения обязательным требованиям технических регламентов в большинстве случаев не может быть оценено путем непосредственных испытаний; поэтому оценка соответствия здания или другого сооружения обязательным требованиям технических регламентов выполняется по косвенным признакам, требования к которым устанавливаются в проектной документации на основе требований нормативных документов в области строительства с учетом конкретных условий места строительства; при этом надзор за соответствием требованиям должен осуществляться в процессе строительства (а не обращения продукции, как установлено в ФЗ).
Следует отметить, что, как показывает анализ мировой практики технического регулирования в области строительства, в большинстве стран в качестве правовых актов утверждается минимальное количество документов. Конкретные требования к строительной продукции устанавливаются в нормативных документах добровольного применения, которые должны являться доказательной базой соблюдения требований технических регламентов.
Разработанная с учетом указанных особенностей настоящая Концепция содержит основные положения по разработке, принятию, применению и исполнению требований технических регламентов, стандартов и нормативных документов в области строительства, а также по процедурам оценки соответствия продукции строительства и других объектов технического регулирования в области строительства этим требованиям.
2 Основные цели и принципы технического регулирования в строительстве
2.1 Техническое регулирование в строительстве осуществляется в соответствии с общими целями Федерального закона "О техническом регулировании" с учетом особенностей продукции строительства, организации ее производства и оценки ее соответствия предъявляемым к ней требованиям. Техническое регулирование осуществляется путем разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований технических регламентов в области строительства и оценки соответствия продукции строительства, процессов ее создания, эксплуатации и утилизации этим требованиям, а также разработки, принятия, применения на добровольной основе и исполнения требований национальных стандартов и нормативных документов добровольного применения в области строительства.
2.2 Принципы технического регулирования в строительстве соответствуют установленным в ФЗ со следующей оговоркой: принципы, которые относятся к системам и правилам сертификации и аккредитации, применимы только к промышленной продукции, используемой при строительстве.
2.3 Объектами технического регулирования в строительстве являются:
продукция строительства - жилые здания, общественные здания и сооружения и их комплексы, здания и сооружения предприятий промышленности, энергетики, транспорта, связи, водного, сельского и городского хозяйства, а также другие объекты строительства;
строительные материалы и изделия, используемые при возведении зданий и сооружений;
процессы, работы и услуги в области градостроительной деятельности по освоению территорий, планировке и застройке городских и сельских поселений и обеспечению их устойчивого развития, а также в области создания и эксплуатации продукции строительства, включая инженерные изыскания, проектирование, строительство зданий и сооружений, их техническое обслуживание, ремонт и утилизацию.
2.4 Техническое регулирование в строительстве должно способствовать решению стоящих перед строительством задач и, в соответствии с общими целями технического регулирования, обеспечить:
- безопасность строительной продукции, процессов ее создания, эксплуатации и сноса для жизни и здоровья людей, имущества и окружающей среды;
- соответствие строительной продукции своему назначению и создание благоприятных условий жизнедеятельности пользователей строительной продукции и иных лиц;
- защиту строительной продукции и людей от неблагоприятных воздействий в расчетных условиях эксплуатации с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- надежность и качество строительных конструкций и оснований, систем инженерного оборудования, зданий и сооружений;
- защиту окружающей среды от неблагоприятных воздействий зданий и сооружений, рациональное использование природных, материальных, топливно-энергетических и трудовых ресурсов;
- создание условий для научно-технического прогресса в области производства и эксплуатации продукции строительства;
- повышение конкурентоспособности продукции, работ и услуг;
- сопоставимость результатов исследований, испытаний и измерений;
- взаимозаменяемость продукции;
- взаимопонимание при осуществлении всех видов строительной деятельности и устранение технических барьеров в международном сотрудничестве.
2.5 Обязательными для применения и исполнения являются требования по вопросам:
механической безопасности, прочности и устойчивости зданий и сооружений в расчетных условиях эксплуатации и в условиях расчетных экстремальных воздействий;
безопасности людей при пожарах и защиты недвижимого имущества с учетом его страхования;
безопасности людей и защиты объектов жизнеобеспечения при землетрясениях, обвалах, оползнях и других расчетных геофизических процессах;
безопасности движения и перемещения людей, пользования приборами и устройствами систем инженерного оборудования, доступности среды для маломобильных групп населения и защиты помещений от несанкционированного вторжения;
безопасных для здоровья человека условий проживания, труда, быта и отдыха при неблагоприятных воздействиях температуры, влажности, шума, химических веществ, электромагнитных и радиационных излучений;
безопасного уровня воздействия строительных объектов на окружающую среду и сокращения расхода энергетических ресурсов при их эксплуатации;
оценки соответствия строительных объектов в форме государственного надзора, приемки и ввода в эксплуатацию законченных строительством объектов;
необходимой информации по вопросам безопасности продукции строительства в целях предупреждения действий, вводящих в заблуждение ее приобретателей.
2.6 Обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования в строительстве устанавливаются в технических регламентах, разрабатываемых и принимаемых в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании".
Кроме того, продукция строительства - здания и сооружения, являющиеся объектами недвижимости, должна также удовлетворять обязательным требованиям градостроительной документации, разработанной и утвержденной в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.
2.7 Для обеспечения соблюдения требований технических регламентов по строительству и в качестве их доказательной базы, а также для формирования благоприятной среды жизнедеятельности населения, обеспечения соответствия продукции строительства своему назначению, эксплуатационной пригодности и долговечности строительных конструкций и инженерных систем зданий и сооружений, рационального расходования материальных и энергетических ресурсов при их строительстве и эксплуатации федеральный орган исполнительной власти по строительству формирует Систему нормативных документов в строительстве, предназначаемых для применения на добровольной основе наряду с национальными стандартами. В нормативных документах по строительству общие требования технических регламентов конкретизируются применительно к конкретным видам зданий и сооружений, их конструктивных и инженерных систем, а также к конкретным процессам строительства и эксплуатации продукции строительства.
2.8 Оценка соответствия зданий, сооружений, процессов строительства, применяемых строительных материалов и изделий, а также выполняемых при проектировании и строительстве работ и услуг выполняется с целью установления их соответствия обязательным требованиям технических регламентов и действующим в качестве обязательных в течение переходного периода требованиям государственных стандартов и строительных норм и правил, а также требованиям указанных в договорах и в заданиях на проектирование национальных стандартов и нормативных документов по строительству, предназначенных для добровольного применения.
2.9 Технические регламенты и нормативные документы добровольного применения в строительстве в совокупности образуют нормативную базу технического регулирования строительства.
3 Технические регламенты по строительству
3.1 Технические регламенты по строительству разрабатываются и принимаются в порядке, установленном Федеральным законом "О техническом регулировании".
Основополагающим должен являться общий технический регламент "О безопасности зданий, сооружений и прилегающих к ним территорий", в котором устанавливаются требования по общим аспектам безопасности (см. 2.4) всех зданий и сооружений, процессов их создания, эксплуатации и сноса, а также схемы и правила оценки их соответствия требованиям технических регламентов. В общем техническом регламенте должны быть установлены требования к обеспечению безопасности зданий и сооружений на всех стадиях их жизненного цикла, включая инженерные изыскания, проектирование, строительство, эксплуатацию, снос. В дополнение к общему техническому регламенту разрабатываются специальные технические регламенты, в которых устанавливаются специфические требования безопасности строительных сооружений определенного назначения.
Специальные технические регламенты разрабатываются в тех случаях, когда безопасность каких-либо объектов не обеспечивается полностью на основе требований общего технического регламента. Специальные технические регламенты в области строительства должны утверждаться Правительством Российской Федерации.
3.2 Технические регламенты по строительству формируются на основе требований безопасности, содержащихся в строительных нормах и правилах, разработанных и введенных в действие в предыдущие годы (до введения в действие Федерального закона "О техническом регулировании") с учетом новейших достижений науки, техники и технологии. При формировании технических регламентов по строительству учитываются также требования технических регламентов, принятых в соответствии с законами Российской Федерации, по защите жизни, здоровья и имущества граждан и по защите окружающей среды, в соответствии с которыми осуществляют свою деятельность федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственные им государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее - органы государственного надзора).
3.3 При установлении требований технических регламентов должны учитываться рекомендации международных организаций, действующих в сфере ликвидации барьеров для международного торгового сотрудничества в области строительства, в том числе Директива 89/106 ЕЭС, а также международные стандарты (стандарты ИСО, СЕН).
4 Система документов технического регулирования для добровольного применения в строительстве
4.1 Нормативные документы, входящие в состав Системы нормативных документов в строительстве, разрабатываются в качестве средства межотраслевого регулирования строительства.
В состав Системы должны входить:
принимаемые на федеральном уровне для добровольного применения:
- строительные нормы Российской Федерации (ФСН);
- своды правил по проектированию, строительству, а также эксплуатации зданий и сооружений (ФСП);
принимаемые на уровне субъектов Российской Федерации:
- территориальные строительные нормы (ТСН).
4.2 Строительные нормы, а также своды правил разрабатываются для добровольного применения при инженерных изысканиях, проектировании, строительстве, эксплуатации и утилизации (ликвидации) объектов, а также разработке и производстве строительных изделий и материалов.
Строительные нормы содержат требования к объектам технического регулирования в строительстве и принимаются Правительством Российской Федерации или, по его поручению, федеральным органом исполнительной власти по строительству.
Своды правил содержат способы реализации требований строительных норм, утверждаются организациями - разработчиками и одобряются федеральным органом исполнительной власти по строительству в качестве нормативных документов Системы.
4.3 Территориальные строительные нормы содержат обязательные на территории субъекта Российской Федерации градостроительные нормативы и правила, утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и регистрируются федеральным органом исполнительной власти по строительству.
Предусматривается возможность разработки и применения на добровольной основе территориальных строительных норм также по различным техническим вопросам создания, эксплуатации и ликвидации продукции строительства на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
4.4 В состав Системы включаются также утвержденные Ростехрегулированием национальные стандарты и введенные в качестве национальных межгосударственные и международные стандарты, определяющие для применения на добровольной основе конкретные параметры и характеристики отдельных частей зданий и сооружений, требования к строительным изделиям и материалам, а также методы испытаний.
4.5 При отсутствии нормативных требований, которым должна удовлетворять продукция и по которым должна осуществляться оценка ее соответствия, в том числе при экспертизе проектов, в составе проектной, конструкторской или технологической документации могут разрабатываться технические условия. Технические условия являются неотъемлемой частью указанной документации.
Технические условия, устанавливающие требования к зданию или сооружению, разрабатывают по решению заказчика на строительство.
4.6 Положения нормативных документов Системы не должны противоречить положениям законодательных актов Российской Федерации и обязательным требованиям технических регламентов.
4.7 Система нормативных документов в строительстве формируется открытой в составе комплексов взаимосвязанных нормативных документов, объединенных общими целями и задачами. Схема системы приведена в приложении 2.
5 Содержание нормативных документов добровольного применения
5.1 В строительные нормы и правила (ФСН) включают положения, которые обеспечивают соблюдение общих требований технических регламентов по безопасности применительно к различным объектам технического регулирования в строительстве, а также другие эксплуатационные характеристики продукции строительства, основанные на требованиях потребителя.
В частности в строительных нормах устанавливаются:
- требования к процессам инженерных изысканий, проектирования, производства и эксплуатации строительной продукции;
- нормы проектирования застройки и отдельных видов зданий, сооружений, их конструкций и инженерных систем;
- требования к надежности и долговечности строительной продукции, в том числе нормативные и расчетные значения нагрузок и воздействий;
- меры по обеспечению безопасного уровня воздействий строительных объектов на окружающую среду;
- нормы в части рационального расходования материальных и энергетических ресурсов при строительстве и эксплуатации зданий и сооружений;
- правила производства строительных работ и обеспечения безопасности в процессе строительства.
5.2 Требования устанавливают для зданий и сооружений в целом, их частей и строительных изделий в соответствии с различными уровнями потребностей или условиями эксплуатации вне зависимости от конструктивного устройства, применяемых материалов и технологий. Для каждой эксплуатационной характеристики должен быть предусмотрен метод контроля и оценки степени удовлетворения соответствующей потребности. При невозможности прямого нормирования эксплуатационных характеристик они могут регламентироваться косвенно путем установления соответствующих описательных положений.
В строительные нормы и правила не включаются требования к технологическим процессам производства, для которых предназначены здания или сооружения.
5.3 В сводах правил приводят с необходимой полнотой рекомендуемые в качестве официально признанных, оправдавшие себя на практике описательные положения, применение которых позволяет обеспечить соблюдение требований технических регламентов и строительных норм и правил, а также положения по отдельным вопросам, не регламентированным строительными нормами и правилами.
Своды правил, в частности, могут содержать:
- положения по организации производства; рекомендуемый состав проектной и технологической документации;
- способы и методы расчета и проектирования строительных конструкций, оснований зданий и сооружений и их инженерных систем;
- способы и методы обеспечения долговечности конструкций;
- методы производства работ при строительстве и эксплуатации зданий и сооружений;
- правила применения материалов, изделий и оборудования, элементов строительных конструкций и инженерных систем.
5.4 В территориальных строительных нормах устанавливают в соответствии с Градостроительным кодексом градостроительные нормативы. В территориальных строительных нормах могут также устанавливаться (для добровольного применения) правила организационного, типологического, социально-экономического и технического характера, учитывающие природно-климатические, социально-демографические, национальные и иные особенности субъектов Российской Федерации и не противоречащие нормативным документам федерального уровня.
5.5 Содержание и порядок разработки национальных стандартов должны удовлетворять требованиям комплекса стандартов "Стандартизация в Российской Федерации".
6 Оценка соответствия
6.1 Оценка соответствия выполняется в целях указанных в п. 2.8.
6.2 Оценка соответствия может выполняться путем прямого и (или) косвенного определения соблюдения установленных требований в процессе проектирования, строительства и эксплуатации зданий и сооружений.
6.3 Оценка соответствия путем прямого определения соблюдения установленных требований выполняется:
экспертизой проектной документации - проверкой соответствия устанавливаемых в ней показателей требованиям технических регламентов, а также нормативных документов и национальных стандартов, являющихся доказательной базой соблюдения требований технических регламентов;
измерениями полученных показателей и сравнением их с установленными требованиями;
испытаниями конструкций, узлов, систем на соответствие назначенным показателям,.
6.4 Оценка соответствия путем косвенного определения соблюдения установленных требований выполняется в случаях, когда показатели свойств конструкций законченных строительством зданий и сооружений не могут быть определены прямыми измерениями или испытаниями (например, прочность, жесткость и трещиностойкость конструкций). В таких случаях выполняется оценка соответствия комплекса нормируемых и проектных показателей, обеспечивающих соблюдение неконтролируемых прямым путем требований к зданиям и сооружениям. Перечень таких показателей и их предельные значения для определенных видов конструкций, зданий и сооружений устанавливаются проектировщиком в проектной документации на строительство конкретного объекта в соответствии с требованиями нормативных документов и национальных стандартов, в том числе в форме ссылок на эти документы.
Методы и правила контроля при выполнении оценки соответствия принимаются по соответствующим стандартам.
Оценка соответствия путем косвенного определения установленных требований должна выполняться в процессе строительства при проведении входного, операционного контроля, освидетельствовании скрытых работ и при промежуточной приемке выполненных конструкций.
6.5 Соответствие проектной документации требованиям технических регламентов подтверждается подписью главного инженера (главного архитектора) проекта, а также заключением государственной экспертизы (попроектам объектов, для которых она обязательна).
6.6 Соответствие законченного строительством объекта требованиям технических регламентов подтверждается заключением органа Государственного строительного надзора.
7 Государственный строительный надзор за соблюдением требований технических регламентов и обязательных требований градостроительной документации
7.1 Государственный строительный надзор за соблюдением обязательных требований технических регламентов и градостроительной документации осуществляется органами государственного строительного надзора, а также другими органами государственного контроля (надзора), действующими в пределах своей компетенции.
7.2 Государственный контроль (надзор) осуществляется в отношении объектов недвижимости (зданий, сооружений) в процессе строительства и при вводе их в эксплуатацию в соответствии с Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 года, № 54.
7.3 Создание законодательной основы для осуществления эффективного надзора в сфере эксплуатации зданий и сооружений является актуальной задачей.
8 О неотложных мерах в области технического регулирования в строительстве, в том числе в течение переходного периода
8.1 Учитывая межотраслевой характер нормативных документов в области строительства, целесообразно создать организационные условия для координации всей нормативной деятельности в этой сфере, возложив на Федеральный орган исполнительной власти по строительству следующие функции:
межотраслевую научно-техническую координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по созданию нормативной базы технического регулирования в строительстве и эксплуатации зданий и сооружений;
разработку, принятие и применение нормативных документов добровольного применения на продукцию строительства, процессы ее создания, эксплуатации и утилизации;
установление методов оценки соответствия продукции строительства предъявляемым к ней требованиям.
Для создания указанных организационных условий необходимо принятие постановления Правительства Российской Федерации, в котором также должно быть:
- указан обязательный для соблюдения до утверждения технических регламентов статус строительных норм и правил, утвержденных Госстроем России до 01.07.2003 г., в том числе не зарегистрированных Минюстом России;
- разрешено федеральному органу исполнительной власти по строительству вносить актуальные изменения в действующие нормативные документы.
8.2 Целесообразно на основе данной концепции:
внести предлагаемые в приложении 1 к данной Концепции изменения в Федеральный закон "О техническом регулировании";
подготовить проект ФСН "Система нормативных документов добровольного применения в строительстве. Основные положения".
приложение 1
— Все документы — Информационные материалы — КОНЦЕПЦИЯ СИСТЕМЫ ДОКУМЕНТОВ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ
В Госдуме заявили о новой мере поддержки для переживших стихийное бедствие
Правительство разработало новый законопроект о ликвидации незаконных свалок
Юрист Локтионова: на даче нельзя выращивать мак снотворный и ипомею трехцветную
Минстрой России: Москва стала самым комфортным для проживания городом России
Городом с самыми дешевыми квартирами в новостройках оказался Воронеж